上議院 舊瓶裝新酒

上議院，the House of Lords，簡稱 the Lords，是一個既古老又年輕的機構。古老是指它的源起、名稱、與外觀；年輕是指它現行的組成與功能。

今天的上議院與往昔的那個上議院幾乎是完全不同的機構。當然，今天的美國參議院也一定和1787年的參議院差很多。但上議院的轉變類型已大到改變它作為雙院制議會中第二院的性質。往昔的上議院是一個不復存的時代的古跡。在那段不復返的歲月裡，英國的社會階級分明。王室、世襲貴族、與教會是社會的特權階級；平民則由 上帝之手賦予他們服從與服務的使命。以這個社會結構為基礎，上議院代表的是特權階級的權利。相對地，平民的權利則由仕紳在下議院來代表。在那個時代，人們相信世襲貴族與教會的特權乃 上帝賦予，天經地義。因此，教會領袖與世襲貴族列席上議院並守護其權利乃事所必至，理所當然。

那個時代已成為古裝劇的題材。但上議院卻意外地長壽，走入了信仰人生而平等的新時代。舊時代的結束表示上議院的舊功能已無關緊要，上議院若不被廢除，則必須轉型為現代憲政國家的雙院制議會中的第二院(Second Chamber)。美國與法國的參議院都是現代第二院的範例。

上議院的轉型並不完全。上議院一方面開始進行審查甚至否決下議院法案的工作；另一方面卻沒有革新上議員(Peer)的遴選方法。一直到1958年的非世襲議員法(The Life Peerage Act 1958)通過以前，上議院的成員，除了依專業任命的上議院法官(Law Lords)之外，仍舊無異於以往：世襲貴族(hereditary peers)以及國教(Church of England)的大主教與主教。

非民選而且充斥世襲貴族的上議院明顯欠缺民主正當性；這個民主赤字嚴重削弱了上議院作為一個正常第二院的功能。上議院在二十世紀初期覺悟這個道理。1909年時，左傾的自由民主黨執政，但保守黨占絕對優勢的上議院否決了自民黨所主導的下議院通過的預算案(這個有點複雜，算是一個包裹法案，非純預算)。這個上議院自認正當的作為激起了輿論的強烈不滿，因為上議院的民主正當性虛弱，加之保守黨佔絕對多數，使許多人認為上議院根本沒有資格對抗下議院通過的法案。

這個衝撞觸發了1911年的議會法(The Parliament Act 1911)的通過生效。該法廢止了上議院對下議院預算案的否決權(veto)。至於非預算案，上議院雖也不得否決，但可以延遲該法案取得王室許可(Royal Assent)而生效的期間(此權稱之為 suspensory veto)。這個延遲期間在1949年被進一步修法縮短。上議院至今唯一有權否決的事項是下議院推遲大選期限(五年)的法案。這個否決權的作用在於阻止當任的下議院在沒有取得上議院的同意前就可延長自己的在位期間；這可說是一種權力制衡的憲政設置。

上議院同時也很識趣地認識到自己的處境，發展了自我節制的政策。最具代表性的當屬稱作莎立布里慣例的憲政慣例(Salisbury convention，這個名稱是來自提出這個構想的上議員的領地。該區域村落可人，風景如畫，很多留學生會去那邊尋幽訪勝。)。此慣例內容大略是，下議院所通過的法案內容，倘若屬於該下議院多數黨在大選時所提出之政見的一部分，則上議院不與置喙。雖然其詳細的作法沒有表面說來如此單純。總體而言，這種節制態度可以從數字上覺察：從1911年到2009年為止，上議院總共僅延遲了下議院的法案七次。

上議院進一步的轉型賦予上議院新生命。首先，世襲貴族群其實產生了一批專業與飽學的上議員。接著，前述的非世襲貴族法引入不可世襲的終生上議員身分，許多各領域的專家透過這個管道被政府舉薦進入上議院。第三，1999年布萊爾的工黨政府通過上議院法(The House of Lords Act 1999)，將世襲貴族去蕪存菁，從原本過千人的冗大團體裁減至92人，同時也大幅消彌了保守黨在上議院不成比例的多數優勢。這一連串對上議院組成的改革使上議員成功轉型為一個效能卓著的法案審查機構(intra-parliamentary pre-legislative scrutiny)。幾乎所有公允的論者都承認目前上議院審查法案與思辯的水準遠高於下議院，原因正來自於它目前非民選而專才取向的組成。一句話很逗趣地捕捉上議院的成敗：上議院的弱點是非民選；優點也是非民選。

目前就功能上，上議院的傑出表現是無爭的。但無法克服的難題又在於上議院的定位是立法機構，而許多人似乎堅認立法機構不可欠缺民主正當性。雖然很多大權在握的公部門也沒有民主正當性，但唯獨立法機構讓許多人感到特別抓狂。因此，解決上議院尷尬處境的方法只有兩種：改民選，或廢止。

改民選可預見會帶來許多缺點，除了該採用何種代表原則在非聯邦制的英國很難決定之外，民選的上議院很可能只是下議院的複製品。職業政客而非領域專家將充任議員，上議院目前的優點勢必無法存留。此外，雙軌民意存在於議會也很可能衝擊內閣制的穩定性。例如，若上議院改選後的多數黨恰好是目前下議院的在野黨，這樣首相要不要率領內閣總辭？日本就已經發生這種情況。這種結局即便是最激進的改革者也不會樂見。

因此，大多數的論者便表示，若真要變革，則廢止上議院，並另外成立一個獨立的法案審查機構承攬原先上議院的任務，組成也沿襲上議院的專業取向。這個變革幾乎不影響現行立法思辯的水準，唯一的差別在於這個機構名義上不屬議會的。而這個名義上的區別正是許多人念茲在茲的。

然而，縱然廢止上議院並另成立審查委員會的作法在理論上最無爭，上議院這個存續數百年的機構當真該就此闊別世人嗎？上議院難道沒有其他存在意義？上議院見證英國不成文憲法的百年演變；雍容的上議院是女王君臨議會舉行議會開幕大典不可或缺的人文風景；頭戴假髮、身披長袍、侍立於女王跟前威儀凜凜的世襲貴族們幾乎是海內外所有人對英國政治最直觀的想像之一。上議院更深刻的存在意義或許便在此：讓英國人眼見英國憲政制度的歷史性與獨特性，進而產生對國家的自豪與敬愛。這是十九世紀英國著名法學家白志浩(W. Bagehot)筆下的 "威嚴憲法"(dignified constitution)。威嚴憲法與功能憲法(efficient constitution)相輔相成，前者帶來愛國情操與憲法忠誠，後者確保憲政運作的效能，一同組成英國的不成文憲法。已故而備受敬重的上議院法官賓漢(Lord Bingham of Cornhill)曾提醒讀者，上議院正是我們英國憲法中威嚴部分的核心之一。

藉由上面的敘述我們可以從英國經驗思考至少兩件事。第一就是所謂的實用主義。上議院最初的型態在進入二十世紀後是徹底過時的。但英國人沒有輕言廢除，反而透過轉型賦予上議院新功能與新生命。正是如此實用主義的態度，讓英國許多的憲政機構都具有上百年的淵源，但行使的是與時俱進的新功能。這種作風與我第二件想提的事情相關，是憲法的威嚴。正因為這樣執意保守制度延續性的態度，才讓英國的憲政制度充滿歷史感。這個歷史感會對觀察者帶來一種無關理性的感動 -- 這種感動或許與現場目睹吉薩大金字塔以及羅馬萬神殿的感動系出同源；是一種出自美學的感動。有這種感動，才有威嚴憲法可言。

我們都會欣羨英國或美國的憲法威嚴無比。但這份威嚴是來自一代一代的人竭心盡力地守護制度，將舊法條與舊制度賦予新意義以成就崇高偉業。當眾人不斷目睹憲法成功克服萬難而英雄式地實踐其宣揚的價值，憲法的威嚴才會累積。這份對制度的珍惜與執著，是值得對制度欠缺信任感的臺灣人放在心上的。